‘Beoogde krimp Schiphol: Bescherming mensenrechten gaat voor op procedureverplichtingen’

(leestijd ongeveer 4 minuten) In mei van dit jaar schreven prof. mr. Henri de Waele en prof. mr. Jasper Krommendijk, twee hoogleraren uit Nijmegen, een opinie over de zaak die KLM aanspande om de krimp van Schiphol te voorkomen. SW kreeg toestemming om de belangwekkende opinie ook hier te presenteren. Inmiddels heeft de Hoge Raad zich uitgesproken in deze zaak. Ten tijde van de oorspronkelijke publicatie in het Nederlands Juristenblad was dat nog niet het geval. Hun visie: “In de zaak over de beoogde krimp van Schiphol, die inmiddels op het bord van de Hoge Raad is beland, schenkt de inmiddels genomen conclusie onvoldoende aandacht aan een drietal cruciale Unierechtelijke aspecten, die partijen verzuimden aan te voeren, en tevens door het gerechtshof over het hoofd zijn gezien. Krimp van het aantal vluchten op luchthaven Schiphol is al enige tijd het voorwerp van politieke discussies en juridische procedures. Voor minister Harbers van Infrastructuur en Waterstaat is het inmiddels tot een hoofdpijndossier uitgegroeid. Sinds 2015 wordt het zogenaamde Nieuwe Normen- en Handhavingsstelsel toegepast, dat uitgaat van een baangebruik dat zo gunstig mogelijk uitpakt voor omwonenden, en van maximaal 500.000 vliegtuigbewegingen per jaar. In 2022 besloot het kabinet de geluidsnormen aan te scherpen om een betere bescherming te bieden tegen geluidsoverlast, in welk verband twee voorgenomen maatregelen werden aangekondigd: ten eerste een tijdelijke Experimenteerregeling, met onder meer als norm maximaal 460.000 vliegtuigbewegingen, en ten tweede een einde aan het gedogen van eerdere geluidsnormoverschrijdingen. In de tussentijd zou worden gewerkt aan een nieuwe wettelijke regeling. Daarop hebben enkele partijen in de luchtvaart, aangevoerd door de International Air Transport Association (IATA), een kort geding aangespannen tegen de staat, gericht tegen het plan om de Experimenteerregeling in te voeren en het gedogen te beëindigen. In juli 2023 kregen deze klagers nul op het rekest, toen het Gerechtshof Amsterdam bepaalde dat de twee voorgenomen maatregelen gewoon doorgevoerd mochten worden. Ondertussen oordeelde de Rechtbank Den Haag in maart 2024 in een andere zaak, aangespannen door de stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder, dat de staat jarenlang onrechtmatig heeft gehandeld tegenover omwonenden, mede door niet op te treden tegen schendingen van hun recht op privéleven (artikel 8 EVRM) door het gedogen van de geluidsnormoverschrijdingen. De rechtbank eist dat er binnen een jaar gehandhaafd zal worden op basis vanhet Luchthavenverkeerbesluit. Eerstgenoemde zaak is ter cassatie aan de Hoge Raad voorgelegd. Op 5 april jongstleden nam advocaat-generaal B.J. Drijber conclusie, waarbij hij stelt dat de beslissing van het hof niet in stand kan blijven. Volgens hem hebben de Amsterdamse rechters namelijk ten onrechte geoordeeld dat de twee voorgenomen maatregelen uitgezonderd zouden zijn van de zogenoemde balanced approach voorgeschreven in EU-verordening (EU) nr. 598/2014.6 Dit betreft een verzameling randvoorwaarden die onder meer zien op de proportionaliteit en kostenefficiëntie van eventuele krimpmaatregelen, bovendien raadpleging van belanghebbenden voorschrijven, en een tijdig (ex ante) benaderen van de Europese Commissie. Met A-G Drijber zijn wij het eens dat Nederland conform het EU-recht dient te handelen. Tegelijk menen we echter dat zijn conclusie onvoldoende aandacht schenkt aan een drietal cruciale Unierechtelijke aspecten, die partijen verzuimden aan te voeren, en tevens door het gerechtshof over het hoofd zijn gezien. Ten eerste lijkt de A-G bovenmatig veel waarde te hechten aan het genoemde instrument van secundair EU-recht en de grondslag daarvan, artikel 100 lid 2 VWEU. Vervoerspolitieke overwegingen zouden volgens Drijber dientengevolge leidend moeten zijn. ‘Voor andere algemene belangen, zoals de bescherming van de leefomgeving tegen geluidhinder, is plaats, maar alleen binnen de kaders van deze verordening’, aldus de A-G (par. 4.69). In onze ogen heeft zijn conclusie te weinig oog voor het secundairrechtelijke karakter van dit instrument. Binnen de normenhiërachie die geldt in het Unierecht is secundair recht ondergeschikt aan het primaire recht. In dit verband verdienen onder meer de ‘groene’ bepalingen aandacht die in dat Europese primaire recht te vinden zijn. Artikel 11 VWEU stelt dat milieubeschermingseisen in de omschrijving en uitvoering van al het EU-beleid geïntegreerd dienen te worden. Artikel 191 VWEU benadrukt eveneens het kardinale belang van de bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid. Tevens is de verordening ondergeschikt aan het primair-rechtelijke Grondrechtenhandvest, dat – anders dan het EVRM – met artikel 37 een uitdrukkelijk recht op milieubescherming bevat. Daarnaast is artikel 7 Handvest relevant, dat net als artikel 8 EVRM het recht op privé-, familie- en gezinsleven beschermt. Het is wat ons betreft niet evident dat de procesmatige benadering van de verordening voorgaat op deze primairrechtelijke (en grondrechtelijke) normen, mede gelet op het oordeel van de Rechtbank Amsterdam, dat aangaf dat door de huidige hoeveelheid toegestane vluchten, gecombineerd met de gedoogsituatie, al jarenlang de rechten van omwonenden worden geschonden. In het verlengde van voorgaande zijn de bepalingen van het EVRM (en de rechtspraak van het EHRM) eveneens relevant op grond van het EU-recht zelf. De Straatsburgse grondrechten maken namelijk als algemeen beginsel deel uit van het Unierecht, waarbij de inhoud en reikwijdte van Handvestbepalingen dienovereenkomstig (en in lijn met EHRM-rechtspraak) moeten worden uitgelegd. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat geluidshinder die aanzienlijk boven de wettelijke niveaus ligt, en waartegen geen passende overheidsmaatregelen zijn genomen, als zodanig neerkomt op een schending van artikel 8 EVRM. Wij delen derhalve niet de appreciatie van A-G Drijber dat het gelijkluidende vonnis van de Rechtbank Amsterdam ‘geen relevantie’ zou hebben (par. 3.19). Het recente arrest van het EHRM in de zaak Verein KlimaSeniorinnen Schweiz illustreert de vergaande werking van de positieve verplichtingen die van artikel 8 EVRM uitgaan. Hetzelfde blijkt ook uit de eerdere interpretatie van de Hoge Raad ten aanzien van de artikelen 2 en 8 EVRM in Urgenda. A-G Drijber geeft tot slot de klagers gelijk dat de staat bepalingen uit het Verdrag van Chicago over burgerluchtvaart zou hebben geschonden, door een exploitatiebeperking in te voeren zonder geluidsproblemen op de juiste wijze te hebben vastgesteld (par. 4.147 en 4.148). Hiermee gaat hij evenwel voorbij aan het autonome karakter van het Unierecht, waarbij internationale normen niet kunnen derogeren aan grondrechten die binnen de EU bescherming dienen te krijgen. In de voorliggende zaak is het sterk de vraag of de verordening überhaupt toepassing kan vinden, nu daarmee een situatie voortduurt waarin aantoonbaar sprake is van inbreuk op het primaire recht. Mocht de Hoge Raad in casu twijfelen aan de verhouding tussen de verschillende belangen en de correcte afweging daarvan, ligt het voor de hand prejudiciële vragen voor te leggen aan het Europees Hof van Justitie. De problematiek is er belangrijk genoeg voor.” Deze opinie verscheen oorspronkelijk in het Nederlands Juristenblad van 3 mei 2024. Auteur prof. mr. Henri de Waele is hoogleraar Internationaal en Europees recht aan de Radboud Universiteit. Auteur prof. mr. Jasper Krommendijk is hoogleraar Rechten van de mens, ook aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Het originele stuk bevat ruim tien voetnoten, zie daarvoor de site van het NJB.